彻底调查:京沪高铁20亿贷款变形记
核心提示：巨额贷款假借“京沪高铁”之名贷出，最终流向土地开发等无关项目。审计署要求整改，被查一方认为，先期资金到位迟缓，地方政府借机搭便车，是不得已之举，并称正在加紧处理。
上海城郊，鹤望路以南，废墟当中。田四安的二层洋房孤零零的立着。
他是老“五四村”最后两户还未拆迁的农民之一。去年年初，他刚刚签下了一份拆迁补偿协议，用这栋洋房置换街对面“大宅风范城”的三套房子。那里原先是田家的菜地所在，现在则安置着附近五四、华庄、新华、虬江、张家等多个村镇的拆迁户。
京沪高铁改变了他们的生活。这条贯穿中国最重要两个城市之间的大动脉营建正酣。这是金融危机时刺激经济的“四万亿投资”重要组成部分之一，使命并不仅仅局限于交通运输。
作为国家重点项目，京沪高铁的资金使用一直被层层设防。但日前审计署一份报告显示，就在田四安家周边大规模拆迁之时，有20亿元以“京沪高铁”名义获得的贷款，在进入上海江桥城市建设投资有限公司(以下简称江桥城投)的账户后，其中的13.2亿元又被分解成几批，分别进入了一些土地开发等无关项目中。
该份审计报告，将此笔巨款定性为“挪用”，但当事的江桥方面表示，主要问题出在“冒名”申贷环节。
江桥一方说，这些资金的最终流向是一个不得已的选择——本应由项目启动前期下发的拆迁补偿及征地批文等手续，在京沪高铁的“特事特办”下未能及时到达，致使财力相对贫瘠的地方政府撞至规定禁区。
四个月后，呼啸而过的高速铁路将经过这个片区。有人翘首以盼，有人为此离开家园。更有一些迷雾，穿越了远处工地扬起的尘土和近处拆迁的碎瓦砾灰。
缺少资金的加速拆迁
事情的最初起源，仍旧是跟拆迁有关。
位于上海市郊的江桥镇只不过是一个普通的地方。城市化的进程毫无疑问的辐射着这里，一如其他大城市的郊区。
2009年初开始，京沪高铁、沪杭客专、沪宁城际、京沪高铁动车段，这四个铁路大项目伴随着4万亿投资的雷霆之势，突然到此。
这些大项目的来临，使得“加速拆迁”成为这个片区最大的关键词，以至于江桥镇镇长说出了一句名言，“就是把我的位子拆了，我也拆不完。”
根据江桥镇估算，仅京沪高铁嘉定段在江桥范围内就涉及到4000亩土地、12个村、1109户农户和160多个企业，动迁规模占整个嘉定区的85%，镇一级的拆迁资金大约需要20亿元。起初，上海市给的动迁截止时间是一年，随后又压缩到了6个月。
更让人觉得“火烧眉毛”的是，在快速拉动内需的刺激之下，京沪高铁和沪宁城际的通车时间又一再缩短，京沪高铁从5年缩短至3年，沪宁城际从3年缩短至1年。
这就意味着，在拆迁过程中，江桥镇必须要有大量资金，用于拆迁补偿和居民安置。
首要的问题就是动迁的资金来源。“从实际情况来说，企业动迁我们必须预付30%的资金，农户自搬离之日起10天之内也必须付钱。”据镇一级土地管理部门的负责人介绍，这些本应由专项账户拨付的钱，却总是晚于进度下发，需要镇里先行垫付。
核心提示：巨额贷款假借“京沪高铁”之名贷出，最终流向土地开发等无关项目。审计署要求整改，被查一方认为，先期资金到位迟缓，地方政府借机搭便车，是不得已之举，并称正在加紧处理。
根据江桥镇的测算，仅靠财政收入显然不能支付如此规模的动迁成本。于是，剩余的资金来源就主要得依靠一家名为江桥城市投资有限公司的政府融资平台来解决。
工商资料显示，江桥城投成立于2003年3月，注册资金为1亿元。当时的投资方有上海江桥资产经营有限公司、上海江桥建设开发有限公司、上海金宝投资有限公司、上海封浜房地产经营公司等。上述投资方皆为江桥镇的国资单位，且出资以道路、厂房等实物为主，占80%。
这个本身资金量不大的企业，主要依靠重大政府项目向银行贷款，以镇财政和土地收储溢出部分的分成，来完成还款。
而2008年本就是信贷紧缩的一年，因为拆迁任务过重，这个镇一级的城投公司已经从2006年贷款8亿，猛增至现在的20亿元。
但直到2009年4月，已经拆迁4个多月的京沪高铁第一笔专项资金才刚刚下发到镇一级的资金专户——国家项目的配套资金与地方承建者的资金需求形成了一个时间差，漏洞正在此产生。
“当时的形势是，好几个地方都必须要还钱了，但镇里又恰好没有项目再去融资。”江桥城投的负责人说。
江桥的困局
比资金到来更晚的是批文。直到2009年5月，京沪高铁和动车段的所有批文才一并下达，按照现行的土地审批程序，走完这个流程的时间约需要1年。于是市区两级政府就所有的前期动迁费用签订了一份“包干协议”。
协议中规定了市区两级政府拆迁所需的具体资金数字。而区和镇一级的“包干协议”由于土地面积没有最后锁定，只有4000亩的大数，至今尚未签订。
而对于上海市京沪高铁的出资主体“上海申铁投资有限公司”而言，批文的快慢就意味着融资的速度。这个公司是由上海久事公司、上海国有资产经营公司、上海浦东发展（集团）有限公司共同出资组建的有限责任公司，以铁路投资、融资为主。
根据接近申铁投资的人士介绍，该公司的资金来源大致分为两类，一类是自有资金，在这部分里包括申铁投资的经营性收入，以及上海市财政每年拨付的基本建设费用。第二类资金则是融资，这类来源中包括了银行贷款，发行债券等多种方式。
批文的快慢直接影响到的是第二个资金来源渠道。“他们没有批文，也同样从银行贷不到钱，所以专项账户里的钱迟迟不能到位。”一位相关银行的负责人介绍说，不过他又补充说，“就因为这是京沪高铁，速度已经算快的了。”
第二个棘手的问题来自于土地。在京沪高铁的拆迁过程中，嘉定区政府规定安置政策全部实行配套房安置，不采取货币安置的方式，而这些安置房的土地审批同样需要1年左右的审批时间。时至今日，90%的农户已经搬入这些安置房，但安置房的土地批文依然尚未下达。
核心提示：巨额贷款假借“京沪高铁”之名贷出，最终流向土地开发等无关项目。审计署要求整改，被查一方认为，先期资金到位迟缓，地方政府借机搭便车，是不得已之举，并称正在加紧处理。
在上海市建交委和嘉定区政府联合下发的《关于江桥镇京沪高铁动迁配套房建设有关问题调查情况的报告》中，提及了这些安置房土地“未批先用”的问题。该文件引用了京沪高铁总指挥部【2008】46号文称，京沪高铁要遵循“急事急办，特事特办”原则。
第三处问题是，动迁房的前期垫资。这些安置房一共分布在江桥D-2地块，星火一期地块和文针厂基地三处。总体建设面积为30万平方米，以均价5000/平米计算，总造价大概在17.5亿元。
为了筹措这些资金，江桥城投分别与五个民营企业上海恒威房地产发展有限公司、上海江桥建筑工程有限公司、上海封美建筑装潢工程有限公司、上海亮栋建筑装潢有限公司、上海浦鑫置业有限公司等成立了三个合资公司。其中，浦鑫公司的房地产开发资质为暂定，亮栋公司则无任何开发资质和开发项目。
但在合资公司半年之后，2008年11月，江桥城投又以增资的形式将其持股比例由51%-60%降低到10%左右，并明确其仅获取每平米200元的微利。
这个异常的减资举动，目前已被上海市纪委调查组强制调整——上述三个合资公司被变更回原来的股权机构，且江桥建筑公司、封美公司和亮栋公司已经全额退出股份，改为江桥城投全部控股。
“现在所有这些大项目都是用‘三边’政策解决的，边报边批边拆，我们也没办法。”江桥镇土地管理所负责人说。截至目前，沪杭客专、沪宁城际和京沪高铁“改河改道”工程，至今没有批文。
对于江桥镇而言，这些大项目也许只是“看上去很美”。对于镇里经济的发展却没有直接的经济利益。“那些企业拆迁搬走之后，税收就流失了，铁路能带来的商业客流也比较有限。”
银行的“合理放贷”
但这不是更高层面考虑的问题。仅仅为了京沪高铁能够顺利开工，上海市一位副市长就曾每周前往江桥镇主持会议，讨论前期拆迁事宜。“当时的情况就是，今天开会，明天就要开始拆。”一位参与拆迁的人士回忆说。
时间上的“不可承受之快”，加上资金迟迟没有到位，形成了双重挤压力。江桥镇镇政府的一系列动作开始“变形”。
有困难，找银行。对于很多地方政府而言，这是一个合理的逻辑。而京沪高铁显然足以驱动这个逻辑。作为国家重点投入的巨型项目，无论是银行还是建筑单位，能从里面分到一杯羹，都是一个极为划算的生意。
是年8月，当某股份制银行嘉定支行负责人听说“京沪高铁”项目的时候，立刻意识到这是一个难得的好项目。
“当时的想法是，这个重大项目确实需要动迁资金，只要项目真实，银行就有京沪高铁下拨的资金作为还款保证，没什么风险。”这位行长回忆说。“京沪高铁”、4000亩土地、1100户动迁农户，这些概念的价值不言而喻。
核心提示：巨额贷款假借“京沪高铁”之名贷出，最终流向土地开发等无关项目。审计署要求整改，被查一方认为，先期资金到位迟缓，地方政府借机搭便车，是不得已之举，并称正在加紧处理。
但是当时能交给这位行长的材料却很有限，只有内容不全的项目批文以及上海市区两级政府的一些会议纪要，缺失的批文包括土地征收手续、拆迁许可、安置房的土地批文，甚至核定有多少资金将下拨到市区镇三级的“包干协议”也没有。
他清楚地记得，在一些会议纪要里面写着，“京沪高铁”项目时间紧任务重，需要“特事特办”。而银行方面亦有自己的苦衷，“我们的存款和贷款，相当多来自于政府，也不好得罪。”
于是，这位行长唯一能做的，就是尽力核实这个项目的“真实合法性”。他通过种种渠道在嘉定区层面核实到这个项目确有其事，且拆迁任务已经下达给了江桥镇。
根据银行和江桥镇的共同估计，整个嘉定区的拆迁规模需要40亿-45亿元的资金支持，江桥镇大约为20亿元左右。最后双方拟定由拆迁主体江桥城投作为贷款主体，江桥镇镇政府财政向银行出具了一份“担保函”，保证这笔项目贷款将按时归还，且镇财政愿意作为第二顺序的还款人。
很快，一笔总额为15亿元，时间期限为2年，性质为“过桥贷款”的授信额度通过层层审批，由上述股份制银行嘉定支行发放。此外，华夏银行嘉定支行也同样发放了5亿元的授信贷款，时间期限为1年。
但直至去年年末，京沪高铁的各个批文包括上海市区两级的“包干协议”才终于补齐，交入银行。而区镇之间的补偿农户数字依然没有最后核定，至今缺失。
事实上，京沪高铁此类重大项目对于资金管理有“专款专用”的要求，即专项账户的资金不允许随意进出，不能由额外资金进入，也不能有账户内的资金流出。
在这个规定下，在上海市一级以下，任何以“京沪高铁”名义进行的贷款都是不允许的。而对于银行来说，“包干协议”下发的资金也不可能流出账户，作为银行的还款保证。
20亿“挪用”遁形
按照双方的协议，20亿的贷款资金下放到京沪高铁专项账户之后，其中13.2亿元继续拨付到江桥镇红光村等11个村委会账户，用于支付集体动迁的成本。
但账户的流向并没有按照银行的预定程序进行。这些资金到达村一级账户之后，立刻被转入江桥城投和上海江桥资产经营公司的账户。
此后的运作更是超出了预定的范围，其中支付江桥万达项目的土地前期开发资金达到2.344337亿元，支付大宅风范城的建设费用2亿多元，针对水产品养殖基地的动迁款2.1070亿元，慧创商务中心及市政配套项目工程款4271万元，甚至还包括出借大连万达集团股份有限公司1亿元用于竞买江桥万达项目的土地使用权。
根据江桥镇相关官员的解释，上述费用里的大项用在了支付历史拖欠的动迁房建设费用，两个动迁基地“大宅风范城”和水产养殖基地相加，一共支付了大约4亿多元拖欠费用，而这两个基地总共拖欠的费用则高达20亿元。
核心提示：巨额贷款假借“京沪高铁”之名贷出，最终流向土地开发等无关项目。审计署要求整改，被查一方认为，先期资金到位迟缓，地方政府借机搭便车，是不得已之举，并称正在加紧处理。
“大宅风范城”基本由动迁农民组成的超级大盘，是江桥镇内的主要安置基地之一，动工于2005年，2007年底搬入第一批失地农民。
其开发商名为上海大宅房地产发展有限公司，控股股东为嘉房集团，是嘉定区国资下属的地产开发公司。另一个养殖基地的开发商则是中信集团全资拥有的地产公司前策房地产开发公司。
按照一般的付款标准，在房子打桩到地面位置的时候，需要支付20%的建设费用，到结构封顶需要支付70%的建设费用，还剩最后20%到相关配套完成之后最后结清。但该动迁房的建设部分基本开发商垫资完成。
在这些入住农民腾出来的土地上，正在建设大连万达广场、绿地集团投资的“四高小区”、京沪高铁、地铁13号线、沪杭客运专线、沪宁城际铁路等许多地产和铁路项目。
而土地收储也是重要的花销之一。根据江桥镇镇长的介绍，2008年江桥镇对大连万达地块的动迁一共花费资金5亿元以上，这笔拆迁收储的费用基本都由江桥镇垫付，直至去年9月大连万达缴清土地款之后，才由嘉定区政府分批下拨，至今仍未完全到位。
而最离奇的用途则是，出借1亿给大连万达支付土地款。
根据上海市规划和国土资源局网站“2008第35号国有建设用地使用权出让公告交易结果公示”，大连万达地块的名称为嘉定区江桥镇黄家花园路东侧、金沙江西路南侧地块，地块公告号为200803501，竞买人为大连万达商业地产有限公司，成交价为9.9213亿元。
其成交的2008年，也是上海经营性土地成交较为惨淡的一年，全年经营性土地的流拍率超过了20%。而江桥万达这个当年最大地块折合楼面地价仅仅不到2400元，且近10亿元的土地款中有1亿元来自江桥城投的“出借”。
江桥镇委书记的回应是，这是镇集体讨论的决定，大连万达已经在上海做了两个万达广场，他们预计这个项目能给镇里带来总数7亿元的税收，并成为江桥镇对接“虹桥枢纽”的重要地点。
记者从侧面了解，当时大连万达由于在各地拿地，现金流产生了一些困难，这笔借款为万达方面开口所借，江桥镇政府亦想借此表达自己招商引资的“诚意”。这笔垫付土地款的资金已于2009年12月全额归还，并支付了利息。
“其实我们的贷后监管还是比较符合规定的，就是监管到资金进入账户为止，后面的使用实在无力继续监督。”上述相关银行负责人称，目前银行已经调整了相关的监管方式，要求直接将资金划入工程队的账户。
而对于镇里“统筹”使用所有动拆迁资金的做法，这位负责人也表达了理解，“很多拆迁的范围就是划一根线，线内拆迁属于这个项目，线外就不属于。但是村子都是连成片的，需要一起拆迁，很难严格用划线来区分。”
核心提示：巨额贷款假借“京沪高铁”之名贷出，最终流向土地开发等无关项目。审计署要求整改，被查一方认为，先期资金到位迟缓，地方政府借机搭便车，是不得已之举，并称正在加紧处理。
一份《审计移送处理书》的波澜
2009年5月5日，国家审计署上海特派办和深圳特派办第一次到江桥镇，开始进行京沪高铁的专项审计。这是京沪高铁全线审计的一部分。来到江桥镇的深圳特派办进行主线审计，上海特派办则负责动车段的审计。
“最开始是在专项账户发现了这笔20亿的资金流入。”江桥城投的负责人坦承，当时他们并未意识到“打统账”的做法违背了专项资金的使用方式，直到审计署提出了这个问题。
跟踪审计之后，进一步才发现，这20亿元以“京沪高铁”名义贷来的资金，并未用于京沪高铁，而是用在了土地开发等无关项目。
审计署在多次核定之后，将此事的性质定性为“挪用征地拆迁资金”，具体“挪用”数额几经更改，最后定在13.2亿元，写入一份名为《审计署关于京沪高速铁路建设项目上海市境内征地拆迁有关问题的审计移送处理书》内。
这份文号为审投移【2009】417号的《审计移送处理书》，于2009年12月21日由国家审计署移送至上海市政府。文中，江桥城投的违规被赫然写在第一条。对于这个“挪用”的定性，江桥镇相关官员曾跟审计人员反复沟通，力图将挪用贷款和挪用专项资金区分开来。“这就相当于一个足球场，我们双方在踢球，输赢和这个场是没关系的，没用场的钱。”
这样的沟通似乎取得了一定的认可。按照相关规定，审计署在审计结束后对于相关不符合规定的项目将出具一份《处理意见书》，但这份针对京沪高铁上海境内拆迁的文件并没有提到任何处理意见，而仅是移送上海市政府处理解决。
另一个迹象是，这笔20亿元巨额贷款“挪用”事件也迟迟未由审计署向公众披露，在国家审计署网站公开的2010年第2号《京沪高速铁路建设项目跟踪审计结果》中也未见提及。
根据本报记者从各方得到的消息，上海市相关领导已对此20亿元的相关报告《审计移送处理书》连续批示三次，并责成市区镇三级纪委和审计办成立专题小组“调查核实”。
2008年10月，上海市纪委专门成立了调查组，调查有无政府公务人员及家属在京沪高铁相关拆迁开发企业任职的问题。2010年1月25日，上海市政府召开专题会议商讨此事，并拟定原则上在4月30日之前，归还所有20亿元的贷款。
2月23日，嘉定区政府亦召开会议，决定利用其他融资平台调整贷款名义，并由嘉定区尽快下拨其拖欠的大连万达土地款3.5亿元以及外环林带的1.7亿元垫资。
不过，2010年的信贷额度又呈紧缩之势，利用“其他融资平台”存在一定的难度。且“其他融资平台”即使融资成功，是否会“重蹈覆辙”，将贷款挪用于20亿元的归还依然存有疑问。
核心提示：巨额贷款假借“京沪高铁”之名贷出，最终流向土地开发等无关项目。审计署要求整改，被查一方认为，先期资金到位迟缓，地方政府借机搭便车，是不得已之举，并称正在加紧处理。
此事曝光之后，3月18日一早，相关贷款银行的行长都走进了江桥城投负责人的办公室，要求按照这一规定实施。20亿元的相关贷款很有可能被要求提前归还。当天下午，上海银监局也派专人到江桥城投，了解江桥城投的所有贷款融资情况。
目前，江桥镇已经担心往后的贷款问题了。穿过这个镇内的另一条高架路段“嘉闵高架”的贷款就没有在银行获得批准，理由也同样是那个“相关文件手续不齐”。“但如果等文件都齐了，路也就造好了。”江桥镇相关办事人员说。
而现在，那些江桥的居民们正在盘算未来的生活。
田四安正在经历这个“被城市化”的过程——既觉得日常生活成本加大，又出于地产升值的考虑，不愿意选择置换现金。“当然是拿房子好，很快又会升值。”他的儿子媳妇替全家做了这个决定，还贴进去接近10万元的房款。
他们的升值预期确实也有依据。就是这个月底，不远处的江桥万达广场二期即将开盘。这个也曾借用过京沪高铁贷款资金1亿元作为土地款的项目，俨然是在造一座新城，占地面积达到了空前的18.82公顷，住宅的销售价格也可能将达到1.7-1.8万/平米。
（本报实习记者刘晓翠对本文亦有贡献）
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